Україна має вкрай негативний досвід безпекових запевнень у межах Будапештського меморандуму і наголошує, що не хоче його повторювати.
Про гарантії безпеки для нашої держави активно заговорили ще наприкінці березня за результатами українсько-російських мирних переговорів у Стамбулі. Згодом, відкрилися масштабні факти воєнних злочинів і переговори з агресором припинили.
Втім, після майже тримісячної перерви, в інформаційне поле України повернулося питання міжнародних безпекових гарантій.
Група з питань міжнародних гарантій безпеки для України, до якої входять вітчизняні посадовці й іноземні фахівці, провела своє перше засідання 1 липня.
Згідно оголошеної інформації, гарантії, над якими працюватиме ця група, повинні бути включені до міжнародних угод з державами-гарантами.
Основною і найбільш складною частиною цього завдання стане розбудова системи двосторонніх та багатосторонніх договорів, які передбачатимуть механізми реагування в разі агресії проти України. Додатковою складовою гарантій має бути санкційна політика, спрямована на недопущення повторення агресії.
Як зазначив колишній очільник НАТО Андерс Фог Расмуссен, група повинна підготувати рекомендації щодо гарантій безпеки на період, доки Україна не стане повноцінним членом Альянсу.
Про що, власне, йдеться і чи є міжнародні механізми гарантування безпеки без участі в колективній обороні?
Скільки не комбінуй, отримаєш Будапешт 2.0
В Україні поширеною є думка, що країни-підписанти Будапештського меморандуму 1994 року не надали нам адекватної підтримки у відповідь на агресію Росії. Цим самим було порушено гарантії нашої безпеки, які надавали в обмін на відмову від ядерної зброї.
Втім, на Заході дипломати і політики дотримуються більш обережних формулювань. Однією з причин є розбіжності у тлумаченні тексту сумнозвісного меморандуму. Спостерігається плутанина у розрізненні термінів “запевнення” (assurances – англійською) та “гарантії” (guarantees – англійською).
До речі, текст меморандуму розміщений на сайті Верховної Ради України називає документ “Меморандумом про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї”.
На противагу цьому англомовний варіант тексту вживає термін про “запевнення щодо безпеки”. Проте, вітчизняні законодавці та дипломати на рівні офіційних документів продовжують говорити саме про гарантії безпеки Україні у відповідності до меморандуму 1994-го.
Варто навести приклади. Безпекові гарантії – це те, що мають члени НАТО, такі союзники США, як Японія, Південна Корея та Австралія. Вони включають зобов’язання використати американські збройні сили у разі достатньої загрози безпеці цих держав. Міжнародні запевнення не тягнуть за собою таких зобов’язань і західні партнери України чітко заявили про це у ході консультацій по Будапештському меморандуму, починаючи з 2014 року.
Отже, українська сторона або не усвідомлювала деталей дипломатичних термінів та їх значень, або ж, з якихось причин, свідомо підтримали спрощений варіант документа, який мав доленосну вагу для національної безпеки через два десятки років.
Приєднання України в систему безпеки багатосторонніх гарантій не закріпили відповідним правовим оформленням. Наприклад, у вигляді міжнародного договору. В Будапештському меморандумі відсутні механізми та інструменти гарантування безпеки України та не прописані чіткі зобов’язання країн-підписантів на випадок порушення. Запропонований формат документу не підлягав ратифікації парламентами країн-підписантів. А це значним чином звузило його політико-правову вагу.
Чи були в новітній історії успішні приклади багатосторонніх гарантій безпеки, що надавали певній країні?
Так, відповідно до Паризького мирного договору від 20 листопада 1815 року, укладеного між Австрією, Великою Британією, Пруссією, Росією та Францією, держави гарантували нейтралітет та недоторканність території Швейцарії. Країна зберігає і досі цей статус військового нейтралітету і недоторканність кордонів, попри численні війни у Європі за останні 200 років. Але це виняток з правил.
“Вічний” нейтралітет Бельгії був закріплений 1839 року на Лондонській конференції за договором між уже згаданими “великими” державами та Нідерландами, які виступили гарантами нейтралітету новоствореної держави. А також проголосили себе захисниками цілісності та недоторканності території Бельгії. Як знаємо, ці гарантії порушила Німеччина в 1914 році. Після Другої світової війни Бельгія відмовилась від нейтралітету і стала державою-засновницею НАТО.
Подібним чином, за результатами другої Лондонської мирної конференції 1867 року, до якої увійшли Австрія, Бельгія, Франція, Велика Британія, Італія, Люксембург, Нідерланди, Пруссія та Росія було “розв’язано Люксембурзьку кризу”. А сам Люксембург отримав гарантії нейтралітету. Цей нейтралітет порушувався двічі німецькою стороною у 1914 та 1941 роках. Зараз країна є членом НАТО.
Якщо говорити про період після Другої світової війни, то умовним прикладом багатосторонніх безпекових гарантій є Австрійська державна угода 1955 року між Францією, Великою Британією, США, СРСР та урядом Австрії. Австрійці проголосили статус нейтралітету, а союзники вивели свої збройні сили з території країни. Політичний розділ цього договору містить зобов’язання 4 держав-підписантів “поважати незалежність та територіальну цілісність Австрії”, проте не містить жодного механізму гарантій у випадку агресії щодо цієї країни.
Загалом, інструмент багатосторонніх гарантій безпеки не є поширеним і є радше винятком в міжнародній практиці, фіксуючи геополітичний компроміс щодо певної держави на певному історичному етапі.
Після початку повномасштабної російсько-української війни, на Стамбульських переговорах у березні обговорювали модель, за якою низка держав дають Україні гарантії безпеки.
В цей час система безпекових гарантій для України розглядалась як альтернатива членству в НАТО, від планів вступу до якого Україні нібито доведеться відмовитися.
Суть можливого компромісу за наслідками переговорів 29 березня зводилася до наступного: замість неприєднання до НАТО, Україна може отримати гарантії безпеки від 11 країн, а також право на членство в ЄС.
Україна на переговорах запропонувала, щоб країни-члени Радбезу ООН – Велика Британія, Китай, РФ, США, Франція, а також Туреччина, Німеччина, Канада, Італія, Польща, Ізраїль – надали нашій державі гарантії безпеки, схожі на принцип колективної безпеки НАТО. Зокрема, цей договір підлягатиме обов’язковій ратифікації в парламентах країн-підписантів, а серед змісту зобов’язань – упродовж трьох днів після нападу на Україну країни-гаранти повинні надати військову допомогу, озброєння та створити безпольотну зону.
Договір про гарантії безпеки України, за задумкою, мав бути відкритим, щоб будь-яка країна могла до нього приєднатися.
Слід визнати, що набір країн, які Україна хоче бачити своїми гарантами безпеки, викликає певні питання. Тому що, згідно первинного розуміння формату, створюється клуб гарантів України. І якщо говорити про якийсь новий клуб, то, пам’ятаючи країни підписанти Будапештського меморандуму – Британія, США, РФ, Україна, Франція, Китай – це повинен бути союз однодумців, а не конкурентів.
Залучення в якості гаранта безпеки України Росії, як головного агресора, є надзвичайно сумнівним прецедентом і підриває весь сенс подібної угоди.
Фахівці-міжнародники слушно зазначають, що якщо говорити про можливі вимоги до Росії, то починати слід з домовленості країн НАТО і Москви про звичайні збройні сили в Європі. Такий договір існував до 2007 року і був спрямований на те, щоб позбавити будь-яку сторону в Європі можливості накопичувати наступальний потенціал.
Повернення РФ до цього договору призвело б до того, що вона знову змушена буде відвести свої наступальні угруповання та озброєння з європейської частини країни. Саме це було передбачено в договорі про звичайні збройні сили в Європі, від якого Кремль відмовився 2007 року, за рік до агресії проти Грузії.
Нагадаємо, самопроголошений президент Білорусі 7 квітня заявив, що також хоче брати участь у переговорах щодо мирного врегулювання війни в Україні. Наступного дня міністр закордонних справ РФ Сергій Лавров зазначив, що “Білорусь має бути в переліку країн, які надають гарантії безпеки для України”.
Натомість, Україна категорично відмовилася визнавати Білорусь як можливого “гаранта безпеки” та учасника договору, оскільки вважає її співучасником агресії, що систематично надає свою інфраструктуру Москві.
На думку радника керівника Офісу президента Михайла Подоляка, багато держав під час і після цієї війни усвідомлять, що старі формати європейської чи навіть глобальної безпеки не працюють, і зрозуміють, що майбутнє – за такими договорами про гарантії безпеки, як запропонувала Україна в березні.
За словами Давида Арахамії, голови української делегації, ці гарантії безпеки мають бути навіть жорсткішими аніж 5 стаття Вашингтонського договору НАТО.
Втім потенційні країни-гаранти навесні швидко розвінчали ці очікування.
Деякі країни заявили про готовність стати гарантами безпеки для України, проте без гарантій прямої військової допомоги.
Погодились обговорювати гарантії безпеки без деталізації формату Франція, Німеччина, США і Польща. Готові стати гарантом безпеки, але точно не за аналогією з 5-ю статтею НАТО – Велика Британія і Туреччина.
Від Ізраїлю та Китаю змістовних коментарів з цього приводу не було.
Заступниця держсекретаря США Вікторія Нуланд в квітні зазначала, що Вашингтон веде з Україною переговори про безпекові запевнення, а не про гарантії.
У червні Володимир Зеленський повідомив, що Україна вже готує документ про гарантії власної безпеки разом з союзниками по Групі Семи (G7).
На початку липня канцлер Німеччини Олаф Шольц заявив, що федеральний уряд поки не може конкретизувати гарантії безпеки, які готовий надати Україні, й вони повинні обговорювати їх із союзниками по НАТО.
Канцлер ФРН додав, що конкретні гарантії наразі обговорюють з країнами-партнерами й Україною. Але, за його словами, очевидно, що вони не можуть бути “такими, які відповідають статті 5 Вашингтонського договору”.
Аналізуючи позицію насамперед країн-союзників України, можна зробити висновок що в площині гарантій йдеться про те, щоб після завершення війни запобігти і стримати Росію від нового нападу. Для чого потенційні країни-гаранти готові взяти участь в підсиленні військового потенціалу України. Це пряма підтримка зброєю, навчання українських солдатів, постачання палива, сумісне виробництво озброєнь та боєприпасів. Але жодна країна не готова проговорювати навіть обмежене зобов’язання щодо участі власних збройних сил в обороні України.
Як альтернативу колективним гарантіям безпеки Україна могла б розглядати укладення двосторонньої безпекової угоди з США і Великою Британією про взаємний захист від нападу, що, на сьогодні, було б кращою альтернативою НАТО для України.
У випадку укладення Україною двосторонніх безпекових угод з членами “ядерного клубу”, безсумнівна перевага полягає в тому, що рішення на допомогу країні-жертві агресії приймаються не Альянсом з 30 держав, а однією країною.
Втім і Лондон, і Вашингтон дуже обережні у своїх коментарях з цього приводу і поки не готові запропонувати Україні двосторонні безпекові угоди із зобов’язаннями застосувати власні збройні сили навіть після завершення нинішньої російсько-української війни.
Тож, на сьогодні не спостерігається черги з держав, які були б готові надати Україні гарантії, що включають оборонний компонент. Формула, за якої Україна поміщена в стан “пасивної безпеки”, а країни-гаранти забезпечують захист нашої держави, є нереальною. Тим більше з таким сусідом.
Варто тверезо розуміти реалії, що щоб не сформулювали в договорі про гарантії безпеки України – це, за великим рахунком, будуть чергові запевнення, що, у випадку, коли відбудеться акт агресії – “ми через три дні зберемося і подумаємо, як і чим вам допомогти”.
Гарантія може бути лише одна – це гарантія системи колективної безпеки. Будь-яка інша редакція договору, яка не міститиме імперативних зобов’язань держав-гарантів щодо задіяння своїх збройних сил для допомоги Україні, не матиме жодного сенсу.
Проміжний етап до НАТО
На сьогодні відкритим є питання: якими можуть бути безпекові гарантії для України в ситуації, коли жоден із потенційних гарантів не погоджується взяти на себе гарантії, співставні зі статтею 5 про колективну оборону країн НАТО?
В травні оголосили про створення міжнародної консультативної групи щодо гарантій безпеки для України. Її співголовами стали керівник Офісу президента України Андрій Єрмак та екс-генсек НАТО Андерс Фог Расмуссен. Мета групи Єрмака-Расмуссена – розробляти певні рекомендації щодо надійних та ефективних гарантій безпеки для України.
На полях Мадридського саміту НАТО, що відбувся наприкінці червня, Борис Джонсон заявив журналістам, що Україні треба рухатися до безпеки через проміжний етап.
Британський прем’єр наголосив, що західні країни мають запропонувати Україні засоби військового стримування. “Тобто треба, щоб Україна була настільки озброєна – натівською зброєю, доступом до розвідувальних даних, навчаннями тощо – щоби ніякий напад у майбутньому не розглядався. Це – перший етап”, – пояснив він.
“А вже потім (після перемоги України у війні) можуть бути й інші пропозиції, наприклад, про НАТО”, – зазначив британський прем’єр.
Брифінг групи Єрмака-Расмуссена на початку липня визначив загальну канву: система безпекових гарантій жодним чином не означає відмову України від прагнень стати членом НАТО.
“Це не означатиме відмову України від її довгострокової мети – здобути членство у НАТО. Є чітке розуміння, що це не є заміною Альянсу, а забезпечення безпеки на той період, поки триватиме процес набуття членства”, – пояснив Андерс Фог Расмуссен.
Він уточнив, що безпекові гарантії не мають містити жодних обмежень для України щодо чисельності її збройних сил та можливостей розвивати військово-технічну співпрацю.
Підсумовуючи, Расмуссен зазначив: “Найближчим часом говорити про вступ України до НАТО не варто. Все ж це не питання найближчого майбутнього, а прикордонні суперечки з Росією роблять це завдання більш складним. Тож краще кинути свої сили не на здобуття ПДЧ чи членства у НАТО, а на гарантії, які діятимуть вже зараз”.
При цьому, екс-генсек НАТО не виключив, що хтось із союзників України погодиться надати нам підсилені гарантії: “Багатосторонню угоду, яку підпише низка країн, які вже виявили до цього зацікавленість, можуть доповнити одна чи декілька двосторонніх угод із країнами, які готові взяти на себе більший рівень гарантій”.
При цьому, Андерс Фог Расмуссен одразу визнав: Україна не зможе отримати гарантій, подібних нещодавно наданих Швеції та Фінляндії Лондоном. Адже, угода про ці гарантії є непублічною і буде діяти до остаточного завершення вступу цих країн до НАТО.
Наразі експерти групи Єрмака-Расмуссена розглядають для України всі наявні моделі безпеки, в першу чергу ті, що були надані США своїм союзникам в Азії – Японії, Південній Кореї чи Тайваню.
Так, в 1960 році США і Японія підписали договір про співпрацю і гарантії безпеки. Згідно договору США отримали від Японії підтвердження права мати на японській території свої збройні сили і бази. Японія, в свою чергу, зобов’язалася захищати американські бази у разі нападу. Договір містить формулювання про те, що збройний напад на одну із сторін “становитиме загрозу миру і безпеці другої”. Таким чином, основним елементом двосторонніх гарантій безпеки Японії є наявність на її території американських військових баз.
Крім цього, Японія має статус основного союзника США поза НАТО, отриманий в 1987 року. Це дозволяє Вашингтону і Токіо врегулювати унікальні для регіону відносини та розвивати нові додаткові сфери безпекової співпраці. Наприклад, спільні операції з підтримання миру.
Що стосується розділеної після війни 1950-х років Південної Кореї, то тут безпекова угода Вашингтону зі своїм союзником ще більш делікатна.
Договір про взаємну оборону між США та Республікою Корея 1953 року зобов’язує дві країни допомагати одна одній, якщо вони зіткнуться із зовнішнім збройним нападом, і дозволяє Сполученим Штатам розміщувати збройні сили в Південній Кореї у консультації з урядом Південної Кореї. Зокрема, безпекова угода передбачає, що у разі збройного конфлікту командування об’єднаними силами обох країн має очолити американський командувач. Південна Корея також є основним союзником США поза НАТО з 1987 року, що полегшує військово-технічну співпрацю між країнами.
Кейс Тайваню ще більш складний для накладення його на українські реалії. Відносини Тайваню з США та безпекові гарантії визначені не двосторонньою угодою, а спеціальним законом. “Закон про відносини з Тайванем” ухвалено Конгресом США в 1979-му. В законі декларується відданість США політиці одного Китаю. У зв’язку з цим суб’єктом двосторонніх відносин визначено “владні органи Тайваню”. Закон поклав підтримку неофіційних, але де-факто дипломатичних відносин на Американський інститут на Тайвані, спеціально заснований у січні 1979 року як некомерційну організацію. В галузі безпеки закон встановлює зобов’язання США щодо надання оборонних засобів та послуг, у тому числі у разі зовнішніх загроз безпеці соціальної та/або економічної системи Тайваню, характер та обсяги яких визначаються президентом та Конгресом США.
Враховуючи історичну залученість США у справи Тихоокеанського регіону і необхідність підтримки своїх союзників там ще з часів холодної війни, Україні навряд чи варто очікувати поширення на себе досвіду двосторонніх безпекових гарантій Вашингтону для цих країн.
Втім, модель поширення безпекових гарантій на території Республіки Корея, що були під фактичним контролем Сеула на дату укладення договору з США, можна застосувати і для нас з певними застереженнями.
Ще одна terra incognita – гарантії безпеки в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки ЄС.
У Лісабонському договорі, що регулює відносини між членами ЄС, є норма, яка гарантує своїм членам підтримку у випадку агресії. Проте як саме цей механізм діє, сказати складно. Прецедентів застосування не було. А спільна оборонна політика ЄС знаходиться лише на стадії свого формування.
Як пояснив в інтерв’ю Расмуссен, його група планує ретельно розглянути можливість поширення гарантій ЄС не лише на членів, але й на кандидатів у члени.
Також у робочій групі наголошують: окрім військових гарантій, модель безпеки мусить включати й економічну складову, адже потужна економіка є також однією зі складових національної стійкості.
Поза сумнівом, що до сучасних безпекових гарантій Україні має бути включено надання сучасних конвенційних озброєнь та бойової техніки без будь-яких обмежень, пакет фінансової допомоги для стабілізації бюджетних витрат. Зокрема, Україна потребує поглиблення співпраці в галузях інформаційної, кібернетичної та морської безпеки, а також обміну й аналізу розвідувальної інформації з країнами-гарантами.
Не менш вагомим напрямком є заздалегідь узгоджена санкційна політика щодо агресора.
“Зараз ми говоримо і про гарантії безпеки для України, і про зброю, і про фінансову підтримку, а можна було просто об’єднавшись брати Україну в НАТО. І на останньому засіданні НАТО, ми вдячні, що підтримали допомагати Україні, але для України завжди знаходили причини, чому нам там не бути, а Швецію і Фінляндію одразу прийняли. Рішення правильне, а щодо України – неправильне, історично помилкове”, – сказав Володимир Зеленський в інтерв’ю CNN 8 липня.
Певна рефлексія щодо майбутнього членства України справді почалася. Серед колишніх західних дипломатів шириться думка, що війна в Україні змінить підхід до НАТО.
“Багато моїх колег, серед яких багато колишніх дипломатів, говорять, що війна в Україні може змінити підхід до НАТО та гарантій безпеки. Багато колишніх генералів говорять, що українські військові дуже чудові бійці. Генерали говорять, що Збройні сили України навчились досить професійно воювати. І, на мою думку, після російсько-української війни, НАТО може знову повернутись до питання вступу України до Альянсу”, – зазначив колишній посол США в Україні Джон Гербст.
Крім, власне формату гарантій, дискусійним залишається питання територій України, на які поширюватимуться такі гарантії: як зазначають західні експерти, не виключено, що кордони України будуть “змінені” в рамках остаточного мирного врегулювання.
Таким чином, держави повинні розуміти, які територіальні проблеми поставлені на карту, і як ці проблеми можуть запустити будь-які узгоджені механізми гарантій безпеки. Потенційні гаранти повинні ретельно зважити ризики надання гарантій безпеки, поки територіальний контроль в на сході і півдні України залишається змінним.
Україна не розглядає умовою домовленості з агресором обмеження власної територіальної цілісності, тому будь-які застереження з цього приводу зараз є лише теорією.
Незважаючи на те, що можливість досягнення остаточної угоди залишається невизначеною, територіальні питання обіцяють стати складною проблемою для потенційних гарантів безпеки України. Як оголошувало наше керівництво, остаточна “мирна” угода буде предметом всенародного референдуму в Україні. Тоді як майбутні держави-гаранти вимагатимуть схвалення національних парламентів для надання відповідних гарантій безпеки Україні.
Наприкінці березня українська переговорна група зазначила, що сторони можуть домовитися про розбіжності щодо статусу окупованих територій. Тобто жодна зі сторін не визнає претензій іншої щодо Криму чи Донбасу. Це сіра зона, яка є потенційною проблемою для будь-яких зовнішніх гарантів. Країни-гаранти мають узгодити з українським урядом, де саме проходить умовна лінія, якщо вона буде інакшою від міжнародно визнаного кордону України. Щоб зрозуміти, на яку територію поширюватимуться будь-які гарантії.
Отже, очікувати укладення багато- або двосторонніх угод щодо гарантування безпеки України навряд чи варто до завершення війни з РФ або, принаймні, її активної фази. Поки ж формат післявоєнної безпеки вирішується на полі бою щоденними зусиллями українських захисників.
20.07.2022