“Європа повинна боротися за стратегічну автономію. Ми не хочемо залежати від інших з критично важливих питань. У день, коли ви позбудетеся вибору в енергетиці, у способах оборони, у соціальних мережах, у штучному інтелекті, тому що у вас більше не буде відповідних інфраструктур, ви в якийсь момент випадете з історії”, – заявив французький президент Еммануель Макрон в інтерв’ю газеті Les Echos, опублікованому 10 квітня ц.р. після повернення з Пекіна.
Сама по собі ідея безпекової самодостатності Європи не ані поганою, ані новою: це оновлене до вимог сучасності доктрини Шарля де Голля, який прагнув сильної, самодостатньої, незалежної Франції.
Проте в момент, коли Захід об’єднався для захисту міжнародного права від зазіхань Росії та КНР, заяви французького лідера вносять нерозуміння у лави союзників з обох берегів Атлантики.
«Звідки ноги ростуть»
Формально ЄС має спільну політику безпеки і оборони вже 23 роки. Однак, незважаючи на наявність слова “оборона”, Спільна політика безпеки і оборони (СПБО) за змістом не завжди відповідає своїй назві.
Починаючи з 1999 р., європейські лідери чітко заявляли, що метою СПБО є забезпечення Європи можливостями і механізмами, необхідними для проведення операцій з врегулювання кризових ситуацій за кордоном. Іншими словами, до її компетенції в основному належали операції з підтримання миру і стабілізації.
СПБО ЄС ґрунтувалася на базовому припущенні, що оборона і стримування від загроз інших держав є головним завданням НАТО. Як наслідок, оборонна політика ЄС – це насамперед політика безпеки, яка надає пріоритет силам і засобам та операціям низької і середньої інтенсивності, як показав досвід на Балканах, в Африці, на Близькому Сході та в Афганістані.
Фактично, протягом останніх двох десятиліть ми спостерігали співпрацю НАТО і ЄС в операціях з врегулювання криз. НАТО, як правило, виконувала завдання, які могли бути пов’язані з бойовими діями (високої і середньої інтенсивності), в той час як ЄС зосереджувався на стабілізації (навіть долучаючи поліцію), знаходячи свою додаткову цінність у зв’язку між військовою (низької інтенсивності) сферою і “цивільними” функціями (поліція, юридичні або адміністративні консультації і політика розвитку).
Паралельно в ЄС в 2000-х роках активно велася дискусія про необхідність завершення реформ у Союзі. А саме у сфері безпеки та оборони, розглядали можливість створення “європейського НАТО” під назвою Західноєвропейський Союз. Панувала думка, що ЄС не може бути самостійним і самодостатнім утворенням без спільної армії для захисту зовнішніх кордонів Союзу. Але виникало питання, що робити з НАТО, та як на це реагуватимуть США, як основний воєнний союзник Європи. США негативно дивилися на такі ініціативи, розуміючи, що наявність самостійної фінансової та економічної політики Європи допустимі. Але самостійність у безпековій сфері призведе до розведення інтересів союзників у сфері політики і стратегії. А це неминуче призведе до стратегічної конкуренції та конфліктів у коаліції демократичних держав.
Окремі європейські держави, у першу чергу Франція, вважали, що НАТО є певним американським важелем тиску на спільну європейську політику. Париж прагне до повноцінного військового компоненту в спільній оборонній політиці ЄС.
Цю тенденцію на початку 2000-х добре розгледіли у Кремлі і активно включилися підтримувати самостійність Європи від США. Ідея була проста – розірвати Євроатлантичний альянс, послабивши його і в першу чергу США і НАТО. При цьому Росія розіграла свою політику, експлуатуючи тему взаємодоповнюючих економік з ЄС, а також наголошувала, що і ЄС і РФ є сусідами на одному євразійському континенті, які «нікуди не подінуться». Тому економічну взаємозалежність Москва пропонувала трансформувати в створення єдиної системи колективної безпеки від Лісабону до Владивостоку, але без США і НАТО. Спільною точкою дотику було бажання відправити США з Євразійського континенту до дому.
Вперше ідею стратегічної автономії як нової стадії об’єднання Європи було згадано в офіційних документах Ради ЄС в 2013 році. Проте питання набуло нової актуальності у світлі агресивних заяв Дональда Трампа, який відверто поставив під сумнів спільний євроатлантичний союз, сприймаючи його як рудимент, що наживається на добрій волі Сполучених Штатів.
Попри незадоволення хаотичним виведенням сил НАТО з Афганістану та новий натиск з боку Франції після заснування AUKUS, 27 держав-членів ЄС так і не спромоглися дійти згоди щодо того, чи варто створювати незалежні від НАТО європейські сили оборони. З цього питання в ЄС існує неформальний поділ на дві групи: східноєвропейські члени, які відчувають пряму загрозу з боку Росії та виступають за посилення безпеки в Європі завдяки співпраці в рамках НАТО, та західноєвропейські члени на чолі з Францією, Німеччиною та Італією, які виступають за стратегічну автономію.
Серед останньої групи країн ідею стратегічної автономії найбільше просуває Франція, зокрема, її президент Емманюель Макрон, який переконаний, що Брюссель повинен докладати більше зусиль для подолання регіональних криз та нести відповідальність за власну безпеку.
До речі, Велика Британія, яка вийшла з ЄС минулого року, протягом тривалого часу виступала проти європейських збройних сил, висловлюючи побоювання, що це підірве єдність всередині НАТО.
Починаючи з 2021 р. обговорення стратегічної автономії відбувалося в рамках перегляду стану безпеки й оборони ЄС, результатом якого стало прийняття підсумкового документу – Стратегічного компаса. Як зазначається на офіційній сторінці Європарламенту, метою Стратегічного компаса є «закріплення основ спільного бачення держав-членів ЄС щодо питань безпеки та оборони», а цілями – «введення в дію стратегічної автономії ЄС з тим, щоб покращити рівень його амбіцій і краще пов’язати його стратегічні та оперативні потреби, а також потреби в можливостях».
Що стосується оборонної політики, то на сьогодні повноваження ЄС залишаються невеликими порівняно з національними компетенціями і , зокрема, такої організації як НАТО.
Прийняття документу відбулось в березні 2022 р., на тлі повномасштабної війни в Україні коли в Євросоюзі головувала Франція, яка є одним з головних лобістів стратегічної автономії ЄС. Стратегічний компас для політики безпеки і оборони ЄС охоплює період до 2030 року. Він оцінює сприйняття загроз для ЄС з різних регіонів світу.
Під час свого виступу в Європарламенті з даного питання Верховний представник Євросоюзу з закордонних справ та політики безпеки Жозеп Боррель заявив, що інтереси Європейського Союзу та США не завжди збігатимуться і що Євросоюз має бути незалежним з питань оборони, а європейські військові структури повинні бути доповненням до НАТО. Головний європейський дипломат назвав співпрацю зі США життєво важливою та незамінною, але наголосив, що вона повинна бути більш стійкою, тим самим натякаючи на новий вектор Вашингтону у вигляді американсько-британсько-австралійського пакту AUKUS.
Підкреслюючи, що Стратегічний компас був розроблений ще до повномасштабної війни в Україні, Жозеп Боррель зауважив, що “нове відчуття серйозності і стратегічної мети, яке запанувало в Європі”, свідчить про необхідність “квантового стрибка вперед у сфері безпеки і оборони, подібного до інших великих стрибків, які ми робили в європейській історії”.
Як наслідок, 18 травня 2022 року Європейська Комісія представила аналіз прогалин в оборонних інвестиціях і план REPowerEU (економія енергії, диверсифікація імпорту енергоносіїв та прискорення заміщення викопного палива відновлюваними джерелами). Єврокомісія також запропонувала серед заходів для заповнення прогалин в обороноздатності наступні: поповнення запасів, заміна систем радянських часів і посилення протиповітряної і протиракетної оборони.
По суті, це перший важливий крок на шляху до необхідної переорієнтації оборонної політики ЄС від врегулювання криз до стримування і територіальної оборони.
«Колос на глиняних ногах»
Нового поштовху ідея стратегічної автономії отримала напередодні та, особливо, після квітневого візиту до КНР президентки Єврокомісії Урсули фон дер Ляєн та французького президента Емманюеля Макрона.
Зокрема, глава дипломатії ЄС, пробує пояснити політику взаємин Китаю і ЄС, аналогією на пісню Френка Сінатри «My way»: “Ми повинні бути як Сінатра – йти своїм шляхом [окремо від США]”.
Протягом візиту, що тривав 7-8 квітня, Пекін по формі розділив протокольні підходи до ЄС та Франції, продемонструвавши зовсім різні ставлення до їхніх представників, але вони повністю відповідали китайській концепції розбудови стосунків з ЄС: «розділяй і володарюй».
Президент Франції після зустрічі з главою КНР висловив думку, що Європа повинна зменшити свою залежність від Сполучених Штатів Америки й не втягуватися в конфронтацію між Китаєм і США через Тайвань. Таку позицію Макрона в ЄС, м’яко кажучи, сприйняли неоднозначно.
В ході цього візиту оголошено політична заяву, в якій Китай підтримав стратегічну автономію Європи. Це дивним чином збіглося з побажаннями Пекіну сформульованими у плані щодо врегулювання «української кризи» – відмовитися від ментальності холодної війни, блоковості (читай – НАТО), припинити бойові дії і відновити переговори, що, у нашому випадку, допоможе залишити за Москвою всі захоплені нею українські території.
Після повернення з Пекіну, Емманюель Макрон оголосив ключовою метою європейської політики стратегічну автономію, яку буде досягнуто завдяки сильній обороні та адекватній промисловій політиці.
На його думку, такий європейський суверенітет, для якого вже “окреслено віхи”, вимагає промислової стратегії з високими цілями, зокрема в царині оборони, що в підсумку призведе до меншої залежності від третіх сторін.
Французький президент вбачає наріжні камені стратегічної автономії в посиленій спільній європейській промисловій політиці, сформульованій у таких документах, як Chips Act (виробництво напівпровідників), Net Zero Industry Act (план прискореного енергетичного переходу ЄС) і Critical Raw Material Act (надійне забезпечення критично важливою сировиною). Вирішальну складову незалежності Європи він бачить також в оборонній промисловості. При цьому наголошує, що в контексті війни в Україні вона має виробляти швидше.
За словами Макрона, ця боротьба Європи “виграна ідеологічно”, і перші результати вже помітні, проте слід твердо дотримуватися цього курсу, оскільки завдання стоять довгострокові.
Згодом, Єврокомісар з питань економіки Паоло Джентілоні під час конференції у Вашингтоні змушений був прокоментувати низку заяв президента Франції Еммануеля Макрона щодо концепції “стратегічної автономії” Європи. На думку Джентілоні, Трансатлантичний альянс “зараз важливіший, ніж був кілька років тому”.
Посадовець запевнив: “Цікаво звертати увагу на невеликі відмінності, але загальна картина полягає в тому, що ми маємо міцний альянс між ЄС та США. І цей міцний альянс не означає, що ми не переслідуємо наші автономні економічні інтереси, що, звичайно, є нормальним і для нас, і для Сполучених Штатів”.
Щодо стратегічної автономії, Джентілоні зазначив, що економічними інтересами Європи є необхідність безпеки ланцюгів постачань, але це має бути зроблено, за його словами, саме у співпраці з партнерами.
Президент Європейської ради Шарль Мішель вважає, що європейські лідери стають все більш прихильними до прагнення президента Франції Емманюеля Макрона до “стратегічної автономії” від Сполучених Штатів. Очільник Євроради припустив, що позиція французького лідера не є ізольованою в ЄС, і хоча Макрон виступав як президент Франції, його погляди відображають усе більше зміни серед європейських лідерів.
“Що стосується питання відносин зі Сполученими Штатами, то зрозуміло, що на переговорах у Європейській раді можуть бути нюанси та делікатні питання. Деякі європейські лідери не говорили б так, як Емманюель Макрон… Я думаю, що багато хто справді думає так, як Макрон”, – додав він.
Тож, з одного боку, ЄС , як переважно економічне об’єднання, що все більше розвивається політично, наразі не може не включити питання безпеки та оборони у свій порядок денний. З іншого боку – оборона в Європі є прерогативою НАТО, а більшість країн ЄС є членами Північноатлантичного альянсу. Дійсно, велика частина потенціалу НАТО поза його управлінськими структурами належать країнам, які не є членами ЄС, тобто, захист Європи залежить від НАТО та країн, які до нього не входять. Отже, перш ніж говорити про стратегічну автономію, країнам-членам ЄС варто було б спочатку посилити власну оборону у рамках зобов’язань НАТО.
Дискусія про “відкриту стратегічну автономію” є гарним прикладом того, що діюче бюджетне планування ЄС не здатне оперативно перерозподілити необхідні суми для вирішення нагальних питань.
Єврокомісія проаналізувала витрати в рамках багаторічних фінансових рамок на 2021-2027 рр. щодо стратегічної автономії ЄС. Створений в період пандемії Фонд відновлення у розмірі 750 млрд євро та заходи “ЄС наступного покоління” часто наводять як приклад нових бюджетних можливостей ЄС, що сприяють певним аспектам стратегічної автономії. Однак цей фонд не є частиною регулярного бюджету ЄС і складається з комбінації залученого фінансування і грантів.
Що стосується оборони, то діючий бюджет вперше в історії ЄС передбачає витрати на розвиток досліджень і розробок оборонного потенціалу ЄС через Європейський оборонний фонд і цільове фінансування військової мобільності. Втім, ці витрати є неспівмірними з «ковідним фондом» ЄС та існуючими викликами.
У короткостроковій перспективі війна в Україні спонукає держави-члени ЄС замислитися над власною національною безпекою і важливістю колективної оборони в рамках НАТО. Тектонічні зрушення в політиці безпеки відбуваються у Фінляндії, Німеччині та Швеції, Ірландії. Це може відволікти увагу – а дехто побоюється, що й бюджетні кошти – від європейських оборонних проектів, які безпосередньо не пов’язані з реакцією на війну в Україні. За негативного сценарію, заплановані 5 000 військовослужбовців, які мають сформувати «потенціал швидкого розгортання ЄС» (флагманський компонент Стратегічного компасу ЄС), можуть бути відкладені або просто не реалізовані перед обличчям більш нагальних потреб в переозброєнні європейських армій.
Характер викликів на півдні ЄС, які є більш транснаціональними і меншою мірою військовими за своєю природою, підкреслює цінність внеску ЄС у таких сферах, як цивільно-військове співробітництво і зв’язок між безпекою і розвитком, які мають важливе значення для стабілізації, боротьби з тероризмом і розбудови спроможностей в країнах-партнерах. Більше того, звуження “пропускної здатності” США в Європі – яка, найімовірніше, буде зосереджена на розбудові оборонного потенціалу у Східній Європі – і надання НАТО пріоритету стримуванню Росії збільшить політичний і стратегічний простір для ЄС на його південних кордонах.
Відлуння у Вашингтоні та Варшаві
Бажання ЄС мати «стратегічну автономію» з 2016 р. стало офіційною складовою спільної зовнішньої політики. Натомість саме США забезпечують Європі «ядерну парасольку», великою мірою оплачують «рахунки за безпеку континенту», паралельно балансують Китай, намагаються тримати першість Заходу в технологічних галузях, що визначатимуть першість в наступні десятиліття.
Деякі європейські країни прагнуть взяти ініціативу «у свої руки», укладаючи угоди з Китаєм та іншими ключовими торговельними партнерами глобального Півдня. За словами континенталістів (що протиставляють континентальний союз європейців атлантистам), у питанні «жорсткої» сили Європа слабенька, але в решті складових виглядає світовим гравцем.
Натомість, зміцнілий за останню чверть століття Пекін фактично перехопив геополітичну ініціативу у Москви, і відтепер протистоїть об’єднаному Заходу шляхом відокремлення ЄС від Сполучених Штатів, маючи на меті після фрагментації Європи створити нову колективну систему безпеки на Євразійському континенті, де Китай виступатиме гарантом.
В світлі цих все більше очевидних трендів, політики Німеччини, Чехії та Польщі розкритикували заяви Макрона щодо Тайваню, а також «залежності країн Європи від США».
Очільниця МЗС Німеччини Анналена Бербок дала зрозуміти, що ФРН та Франція розбігаються у поглядах на зонішньополітичну стратегію ðропи. Якщо Макрон закликав автономізуватися від США на користь взаємодії з КНР, то Бербок озвучила зовсім інші меседжі в німецькому парламенті. Вона назвала «деякі моменти» своєї нещодавньої поїздки до Китаю “більш ніж разючими”: Пекін із торгового партнера і конкурента цілеспрямовано перетворюється на системного суперника.
“Ідея стратегічної автономії Європейського Союзу, я боюся, наївна, – сказав Міністр фінансів Німеччини Крістіан Лінднер 15 квітня під час сесії запитань і відповідей в Прінстонському університеті. – Безпека на європейській землі без стратегічного ядерного потенціалу Сполучених Штатів щонайменше немислима”.
Глава польського уряду Матеуш Моравецький застеріг окремих європейських лідерів від спроби просувати у Європі політику “стратегічної автономії” від США і закликав, навпаки, до розвитку стратегічної співпраці Європи з Вашингтоном.
Він зазначив, що США зараз гарантують безпеку Європі, а особливо її східній частині. Тому Варшава хоче розвивати стратегічне партнерство з Вашингтоном, чому буде присвячений і цей візит до США.
Моравецький підкреслив, що Польща через неповні два роки головуватиме в ЄС (що розпочнеться у першій половині 2025 р.) і саме трансатлантичну співпрацю, союз ЄС та США Варшава хоче зробити найважливішим пунктом головування.
«Макрон не хоче, щоб Європа «потрапила в кризи, які не є нашими», як то Тайвань. Але для нього цілком нормально – покладатися на безпекові зобов’язання США у Європі щодо вирішення криз, подібних до української. Це не “стратегічна автономія”. Це стратегічний нонсенс», – вважає президент Чиказької Ради з глобальних питань, колишній посол США в НАТО Айво Даалдер.
Український фокус
Шок від вторгнення Росії в Україну повернув дебати до суворої реальності та необхідності реагувати конкретними практичними діями. Події розгорталися швидко, і як окремі держави-члени, так і ЄС в цілому ухвалили низку рішень, спрямованих на посилення своєї спроможності діяти і зменшити залежність від Росії.
ЄС не лише запровадив кілька раундів санкцій проти Росії, але й погодився на фінансування озброєння для України у розмірі до 5,6 мільярдів євро в рамках Європейського фонду миру.
Ключовим моментом у спільних діях ЄС стало засідання Європейської Ради 10-11 березня 2022 року, на якому було ухвалено Версальську декларацію. Хоча у Версальській декларації “європейський суверенітет” згадується лише один раз, у пункті 7, вона є напрочуд сильним вираженням політичної волі до поглиблення Угоди про асоціацію між ЄС і Україною.
Що стосується оборони, то в пункті 8 зазначено, що збільшення інвестицій в обороноздатність має відбуватися “на основі співпраці в рамках ЄС” і “стимулювати спільні інвестиції держав-членів у спільні проекти і спільну закупівлю оборонних засобів”. Декларація також закликає до більшої енергетичної незалежності та “міцної економічної бази”.
Повномасштабна війна, яку розв’язала Росія проти України, відкрила не всім, але більшості європейців очі на дійсну сутність російського режиму та його концепту. Через монопольну енергетичну залежність, підкуп окремих європейських чиновників, Москва поставила їх майже у повну енергетичну залежність від себе і почала цю залежність використовувати якк зброю проти самих же європейців.
В цьому ключі, стратегічна автономія ЄС від США може стати контрпродуктивною в контексті повномасштабної агресії Росії проти України.
Якщо виходити з інтересів України принципово важливою є трансатлантична єдність наших союзників. Важливо, щоб тема позиціювання Пекіна в російській агресії проти України не стала каменем спотикання між США і Європою. Власне, уроки російської агресії проти України з 2014 р. до цього і закликають.
Варто згадати, що у інтерв’ю Les Echos Макрон підтвердив позицію Франції стосовно України: «Українці чинять опір, і ми їм допомагаємо. Зараз не час для переговорів, навіть якщо ми їх готуємо і, за необхідності, створимо майданчик». Слушно згадав французький президент і про те, що «не може бути європейської архітектури безпеки, доки в Європі існують захоплені країни або заморожені конфлікти».
Своєрідним тестом на зрілість реальної європейської стратегічної автономія є спільні оборонні ініціативи ЄС.
20 березня міністри оборони та закордонних справ ЄС погодили план спільної закупівлі боєприпасів, який передбачає постачання Україні мільйона снарядів. Втім, саме Франція протягом березня-квітня перебувала у тривалих дискусіях з кількома державами-членами ЄС, з приводу того, хто з виробників та на яких умовах може бути допущений до участі в спільних закупівлях боєприпасів за кошти ЄС.
Міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба навіть заявив, що нездатність Євросоюзу реалізувати спільну закупівлю боєприпасів “розчаровує”, і це є перевіркою того, чи має ЄС стратегічну автономію у прийнятті нових важливих рішень у сфері безпеки. Ситуація, зрештою, вирішилась компромісним рішенням Ради ЄС лише 5 травня.
Використання Європейського фонду миру і запуск ініціативи для спільної закупівлі боєприпасів на заміну наданим Україні відображають прагнення ЄС як глобального гравця адаптуватися, щоб відігравати певну роль у кризових ситуаціях. Але окрім цих незначних кроків, спільний бюджет ЄС на період до 2027 р. не відображає масштабних завдань у відновленні європейського оборонного потенціалу.
***
Для Росії та КНР, яка зацікавлена у слабкій і розділеній Європі без присутності США, стратегічна автономія ЄС за наявного рівня обороноздатності – буде справжнім успіхом.
Усі політики демократичного табору мають усвідомлювати особливість історичного моменту і розуміти, що зараз сила Заходу в його солідарності та єдності, посиленні євроатлантичних зв’язків. Відтак країнам-членам ЄС спочатку потрібно набути серйозних оборонних можливостей у рамках НАТО, а потім – говорити про стратегічну автономію.
ЄС не повинен дублювати НАТО. Для цього наразі просто не має ані потреби, ані ресурсів. Відтак, краще долати наявні залежності від потенційних противників і не створювати нових, аніж намагатися стати незалежним від своїх стратегічних союзників.
Першість НАТО означає, що внесок ЄС у стримування і територіальну оборону буде значною мірою обмеженим, хоча і стратегічно важливим. Вимушена переорієнтація на традиційну оборону і стримування конвенційної загрози від «ядерних» держав значно підвищить оборонну компоненту ЄС, однак це вимагатиме набагато глибшого зв’язку між ЄС і НАТО, що дозволить узгодити пріоритети ЄС у галузі промисловості, розвитку потенціалу і закупівель озброєнь з оперативними потребами Альянсу, як основного фактору безпеки в Європі на ближчі десятиліття.