Україна прагне бути повноправним членом НАТО і ЄС, але поки цього не станеться, ми можемо поступово інтегруватися як особливий союзник, беручи участь у спільних проектах.
Війна призупинила процес реформ в Україні. В якості реакції на зовнішню загрозу, зменшено прозорість та підзвітність державних структур, що формують та реалізують державну політику у сфері національної безпеки та оборони. Такі послаблення процедур, зокрема у сфері закупівель та постачання, не завжди відбиваються на якості витрачання коштів.
Натомість українське суспільство демонструє запит на продовження реформ для євроатлантичної інтеграції навіть під час війни, що триває. Тому вкрай важливо, щоб зацікавлені міжнародні партнери продовжували співпрацю з українськими колегами.
Незважаючи на те, що оновлений Комплексний пакет допомоги НАТО Україні (далі – КПД) затверджено майже рік тому на саміті в Мадриді, виклики реформування сектору безпеки в рамках Індивідуальної партнерської програми для України залишаються на порядку денному.
Ефективність такої програми залишається залежною від посилення співпраці з міжнародними та двосторонніми партнерами Україні.
В свою чергу, «спадкові» проблеми з наглядом та плануванням реформ сектору безпеки та оборони (далі – СБО) України призводять до того, що Міністерство оборони реформується фрагментарно, а персонал призначався поза конкурсом через особисті або адміністративні рекомендації.
З урахуванням умов воєнного стану, працівники силових відомств стали приймати менше участі у парламентських слуханнях. Менш публічною стала робота консультативних та громадських рад при органах та установах, що відносяться до СБО України. Зокрема, ще в 2020 р. було закрито консультативну службу «Офіс реформ Міністерства оборони», який був мозковим центром низки реформаторських ініціатив.
Це сформувало стан певного вакууму контролю та комунікації, що виник після лютого минулого року. Напрацювання змін до законів «Про національну безпеку», «Службу безпеки України», «Про оборонні закупівлі» та процедура корпоратизації «Укроборонпрому» залишаються поза увагою суспільства та міжнародних партнерів України, від яких залежить наша середньострокова фінансова та оборонна стійкість.
Міжнародна консультативна підтримка СБО України залежить від окремих союзників або організацій, які мають приймати участь у ключових трансформаціях.
Після початку повномасштабного вторгнення РФ, Україна досі не здійснила оновлення законодавства в галузі національної безпеки, не синхронізовано ключові нормативні документи в галузі (Закон «Про національну безпеку», Стратегію національної безпеки, Стратегію воєнної безпеки, Стратегію зовнішньополітичної діяльності тощо) та програми реформування СБО з урахуванням нових масштабів викликів (таких як деіндустріалізація східних регіонів, депопуляція та геноцид населення в окупованих і прифронтових регіонах, блокування судноплавства та авіаперевезень, необхідність відновлення критичної інфраструктури, розмінування, інтеграція національної оборонної промисловості з виробниками озброєнь країн НАТО тощо).
За відсутності професійної дискусії та актуальної візії розвитку СБО на середню перспективу складно очікувати предметних цілей, темпів та кола партнерів, що допомагатимуть Україні у впровадженні необхідних оборонних реформ.
З нашого боку ключовим викликом залишається перезапуск інструментів та форматів співпраці з міжнародними партнерами в питаннях політики безпеки, не очікуючи надання нам нових гарантій або перспектив приєднання до системи колективної оборони.
До лютого 2022 р. окремі відомства СБО України вибірково зверталися до радників Міністерства оборони США, канадської програми «Сприяння цілям реформ шляхом передачі технічної експертизи та потенціалу» (PROTECT) або консультантів інших держав-партнерів, щоб отримати політичні рекомендації в конкретних кейсах.
До 2020 р. проект PROTECT мав конкретну мету покращення управління, підзвітності та демократичний нагляд за сектором безпеки України. Фахівці PROTECT також провели порівняльний аналіз для Міністерства оборони, зібравши дані про ряд найкращих міжнародних практик з питань управління обороною, які можуть слугувати зразком для внутрішньої реформи оборонного відомства. Проект парламентської допомоги (PASS) зосереджувався переважно на проблемах управління безпекою з демократичними інституціями.
З 2016 р. Канада приєдналася до Консультативної ради з питань оборонної реформи, формальним завданням якої була консультаційна підтримка міністра оборони України та Головнокомандувача Збройних Сил. Натомість, ця платформа, після залучення Німеччини та Польщі, відіграла важливу роль у формуванні позиції Північноатлантичної ради щодо надання Україні статусу партнера НАТО з розширеними можливостями.
В периметрі дорадчої допомоги Україні з боку НАТО, ключовим форматом є Спільна робоча група з питань оборонної реформи (JWGDR). Незважаючи на те, що Спільна робоча група могла б стати базою для двосторонніх зусиль, які прагнуть надати допомогу Україні в управлінні безпекою після 2014 р., ця можливість не була використана повною мірою, а КПД НАТО Україні фактично не передбачав подібної опції.
Основні пріоритети співпраці України та НАТО протягом 2018-2021 рр. фіксувалися у Цілях партнерства . Зокрема, в 2021 р. дев’ятнадцять із сорока двох цілей вийшли за рамки оборони, щоб вирішити питання управління безпекою та нагляду правоохоронних органах, управлінні кордонами, службі безпеки та політиці у справах ветеранів.
Як зазначають внутрішні оцінки Альянсу, «хоча прогрес був досягнутий у багатьох сферах, Україна повністю не завершила імплементацію жодної з сорока двох цілей партнерства протягом періоду 2018-2020 рр.».
Починаючи з 2017 р., місія ЄС в Україні і НАТО координували роботу з питань стратегічної політики безпеки, а ЄС брав безпосередню участь у розробці щорічного Процесу планування та аналізу НАТО (PARP), а також Цілей партнерства України з Альянсом.
З боку Європейського Союзу, враховуючи адвокацію східноєвропейських країн, дорадча допомога поступово поширилась з цивільного компонента СБО на надання прямої оборонної підтримки. Так, у жовтні 2022 р. ЄС створив Місію військової допомоги для підтримки українських збройних сил (EUMAM Ukraine ), у рамках якої зобов’язався навчати українських військових. З минулого року ЄС також активно використовує Європейський фонд миру для спільного фінансування надання Україні озброєння.
Що стосується реформування сектору безпеки, то восени минулого року консультативна місія ЄС в Україні (EUAM) завершила повернення всіх своїх експертів до України. Напад Росії переорієнтував фокус їхньої діяльності на практичну допомогу Україні в підтримці правоохоронних органів у захисті громадян.
Але основний мандат місії ЄС, а саме – надання стратегічних консультацій і практична підтримка реформ у секторі цивільної безпеки України, що охоплює боротьбу з корупцією, забезпечення належного врядування, реформу державної служби тощо.
Наразі ЄС може спиратися на цей фундамент, щоб поступово включати Україну в інші оборонні та безпекові ініціативи, включаючи Європейський оборонний фонд, Координований щорічний огляд з питань оборони та Постійне структуроване співробітництво (PESCO).
На сьогодні, успіхи, досягнуті в двосторонньому та багатосторонньому форматах допомоги України, спрямовані на короткострокові потреби України та реалізуються за відсутності єдиної стратегії реформування СБО.
Посилюючи стратегічне співробітництво, Україна буде здатною забезпечити усунення існуючих прогалин у програмуванні розвитку оборонного сектору та посиленні його спроможностей на роки вперед.
Не очікуючи завершення бойових дій, Україна має спиратися на допомогу своїх західних партнерів в проведенні комплексної оцінки та створенні стратегічного плану реформ СБО з урахуванням потреб і реалій післявоєнного ландшафту безпеки.
НАТО та ЄС могли б виступати радниками української групи планування, яка б проводила оцінку та підтримувала впровадження широкого стратегічного плану розвитку сектору безпеки України. Однак, залучаючи подібні зусилля, важливо пам’ятати, що багатосторонній підхід може призвести до дисфункції, якщо відсутній узгоджений сторонами план та дорожня карта змін.
Україна має сформувати відповідну візію розвитку СБО перед партнерами та відобразити цей пріоритет як в форматі діяльності Комісії Україна-НАТО, так і в інструментах своєї співпраці з ЄС.
В цьому ключі, також важливо повернути спільну роботу структур НАТО та ЄС з питань розвитку сектору безпеки та оборони України, як це мало місце до лютого 2022 р. Інституційно це може базуватися на базі перезапуску роботи Спільної робочої групи з питань оборонної реформи, в межах якої має бути забезпечена можливість спільно розробляти рішення, координуючи та швидко вирішуючи проблеми їх практичної імплементації.
Напередодні Вільнюського саміту НАТО, Україна має наполягати на включення до КПД опції експертної допомоги в реформуванні сил оборони та всього цивільного сектору управління безпекою. Для чого Комплексний план допомоги має бути підкріплений трастовим фондом Альянсу з питань реформування СБО, а українська влада має створити відповідний проєктний офіс на рівні уряду, що забезпечить залучення до роботи міжнародних експертів, відомств та заінтересованих осіб.
Цей проєкт НАТО має бути інтегрований до плану роботи місії ЄС в Україні, щоб не допустити дублювання зусиль. Інтеграція двосторонніх програм управління безпекою в узгоджений формат підтримки України стане своєрідним «маркером успіху» та ключовим викликом не лише для нас, а й для посадовців ЄС та Північноатлантичного альянсу.