Враховуючи тотальний характер та перспективи бойових дій в Україні, військова допомога для нас має бути не ситуативною, а перманентною.
З початку повномасштабної російської агресії Україна працювала по запуску ленд-лізу озброєння не лише зі США, а й з європейськими партнерами.
Враховуючи наявний потенціал та структуру військово-промислового комплексу, подібну до американської програму військової підтримки України могли б запровадити такі європейські країни як Німеччина, Франція, Італія, Швеція. Особливо раціональною така форма підтримки виглядала би з боку всього Європейського союзу в якості окремої програми з відповідним джерелом фінансування.
Втім в ЄС, на відміну від Сполучених Штатів, за минуле півріччя суттєвого прогресу в цьому питанні не відбулося.
Після 24 лютого поставки зброї та військової техніки Україні стали вагомою частиною дебатів у більшості країн ЄС.
Самовстановлені деякими європейськими країнами обмеження, щоб запевнити своїх громадян, що «їх не втягнуть у війну», насправді грають на користь агресора.
Як міг би виглядати європейський ленд-ліз для України та чому подібна програма стане корисною на роки вперед для спільної оборонної політики самого ЄС?
Що вже зроблено на рівні ЄС для військової допомоги Україні
Європейський союз до повномасштабного нападу РФ надавав лише обмежену підтримку цивільному сектору безпеки України.
Військова реформа переважно була в центрі уваги НАТО та двосторонньої співпраці з окремими державами-членами ЄС.
В грудні 2021 р. ЄС узгодив новий пакет заходів для сприяння зміцненню спроможності Збройних сил України. Цей пакет, створений у рамках нового Європейського фонду миру (EPF), був спрямований на фінансування військових медичних підрозділів, включаючи польові госпіталі, інженерні підрозділи та кіберзахист.
З лютого 2022 р. Європейський Союз надає Україні летальну зброю через свій Європейський фонд миру.
Як зазначив Високий представник ЄС з питань закордонних справ і політики безпеки Жозеп Боррель, це стало першим випадком в історії, коли ЄС надає летальне обладнання третій країні.
Відтоді було оголошено ще кілька пакетів військової допомоги Україні, завдяки чому загальна сума коштів, наданих нам через Європейський фонд миру як для летальної, так і нелетальної зброї, досягла 2,5 мільярда євро.
Втім, згідно даних Кільського інституту світової економіки, з кінця квітня європейські зобов’язання щодо військової допомоги Україні мають тенденцію до зниження. Попри те, що війна вступила в критичну фазу, нові двосторонні ініціативи з надання допомоги у країн ЄС вичерпались.
Міцні у оборонно-промисловому розумінні європейські держави не встигають за військовою допомогою, що надходить із США, Великої Британії або Польщі.
За останні місяці спостерігаються певні зрушення у загальноєвропейському підході до військової допомоги Україні.
Зокрема, міністри оборони країн Європейського Союзу на зустрічі в Празі 30 серпня погодилися розпочати роботу над схемою місії ЄС з військової допомоги Україні на тлі широких дебатів щодо збільшення витрат на оборону та військову підготовку.
За інформацією видання Welt, після запеклих суперечок держави-члени домовилися найближчим часом розпочати навчання українських військовослужбовців у країнах Євросоюзу.
Міністри закордонних справ країн ЄС планують схвалити це рішення на зустрічі у Люксембурзі 17 жовтня. Очікується, що до наступної зими навчання пройде до 15 000 українців, пізніше їхня кількість може зрости.
Німецьке видання зазначає, що у вересні у внутрішньому листі офіційний Київ подав запит на підготовку для дев’яти бригад, кожна з яких може налічувати до 5000 осіб.
До цього моменту окремі країни ЄС навчали українців у рамках двосторонніх проєктів. Так, Бундесвер у Німеччині навчав команди для систем озброєння, що поставляються Берліном, таких як Panzerhaubitze2000 або зенітна установка Gepard.
На додачу до запланованої навчальної місії, ЄС також хоче найближчими місяцями значно розширити військову допомогу Україні в питанні постачання озброєнь у межах Європейського фонду миру.
Наразі країнами ЄС розглядається збільшення бюджету фонду з 5,7 мільярда євро до суми в межах 10-12 мільярдів євро, однак це питання поки що не узгоджене остаточно.
ЄС прагне надати Україні більше грошей на військові витрати, додавши нові кошти до 2,5 мільярдів євро, які вже виділені після 24 лютого.
«Незабаром ми винесемо на розгляд деякі конкретні запити. Ми збираємося перейти до шостого траншу військової допомоги Україні , який надійде через Європейський фонд миру», — анонсував Жозеп Боррель в Європейському парламенті у вересні. Офіс головного дипломата ЄС зазначив, що новий транш військової допомоги буде такого ж розміру, як і п’ять попередніх траншів по 500 млн. євро.
В розвиток оголошених зусиль на установчому саміті Європейської політичної спільноти, що відбувся 7 жовтня у Празі, Президент Франції повідомив, що його країна вирішила створити спеціальний фонд, який дозволить Україні у разі потреби напряму купувати у французьких промисловців найбільш необхідне військове обладнання. На реалізацію цієї ініціативи французький уряд створює спеціальний фонд на 100 мільйонів євро.
Поки це індивідуальна ініціатива Єлисейського палацу, але запуск програми виробництва і фінансування придбання Україною озброєння у європейських компаній вже давно на часі.
Рефлексія в ЄС щодо масштабування військової допомоги Україні
Після повномасштабного вторгнення Росії в Україну в лютому 2022 р. ідея надання прямої військової підтримки Києва, включаючи летальну зброю, стала частиною публічних дебатів.
Попри те, що на двосторонньому рівні надання такої допомоги вже відбувається, в ЄС залишаються старі розбіжності між Західною Європою, яка демонструє стриманість у реагуванні на російську загрозу, і державами Східної Європи, уряди яких сприймають військову допомогу Україні як інвестицію у власну безпеку.
Для країн Східної та Північної Європи війна Росії проти України — це не просто криза безпеки. Для них російська агресія є екзистенційною загрозою.
Натомість, для Берліна та Парижа війна в Україні виглядає набагато меншою загрозою. Намагання президента Франції «не принизити Росію», а також стратегія Берліну «не втягнутися у війну» викликають багато критики.
В той час як суспільні очікування всередині ЄС щодо підтримки України зросли після виявлення масових воєнних злочинів, вчинених російськими збройними силами, європейське самообмеження у оборонній підтримці Києва стали проблемою для внутрішньої політики низки держав, таких як Німеччина або Італія.
“Ми перебуваємо на етапі прийняття рішення. Україні потрібна зброя, щоб вижити. Більшість її оборонної промисловості було знищено, але багато наших держав – членів ЄС втрутилися, тому Київ вдалося зберегти в березні. Але на цьому наступному етапі війни Україні знадобиться важка зброя. Потрібні танки, і ми повинні бути в змозі зробити наступний крок”, – заявила Президентка Європарламенту Роберта Мецола 28 вересня в Берліні.
Вона озвучила дві можливі варіації допомоги Києву.
Перша– адресна ініціатива «Leopard Tank» щодо надання Україні приблизно 90 танків.
Друга, більш масштабна, – це програма європейського ленд-лізу, яка надасть Україні прямий доступ до збройної промисловості ЄС.
“Ми знаємо, що навіть ті з них (танки), які не готові до бою, можна відносно швидко відновити. Це може означати, що танки сучасного стандарту стануть доступними швидко. Країни, які надають танки, зможуть отримати відшкодування через європейські фонди, як-от Фонд миру, і це означає, що всі зможуть зробити свій внесок у ці зусилля”, – зазначила Роберта Мецола.
“Коли наші держави-члени об’єднають зусилля, жодна окрема країна не зазнає надто суттєвого погіршення своєї власної обороноздатності”, – підсумувала Президентка Європейського парламенту.
Ця пропозиція має рацію, адже протягом останніх 7 місяців саме Сполучені Штати та Велика Британія були найоперативнішими партнерами України в оборонній галузі. Попри те, що Єврокомісія наполягає на більших за обсягом і більш регулярних пакетах військової допомоги Україні, в реалізації цих ініціатив не вистачає синхронності.
Такі значущі у галузі ВПК країни ЄС, як Франція, Італія та Іспанія, поки що надали Україні небагато підтримки в порівнянні з англосаксонськими державами та, навіть, Польщею.
Наразі в ключових столицях держав ЄС та Єврокомісії напрацьовується нова європейська оборонна політика і повістка.
Для забезпечення оперативності значна частина зброї, яку Європа наразі постачає Україні, походить із власних запасів країн, а не спеціально виготовлена. Так не може тривати довго.
На початку вересня Високий представник ЄС з питань закордонних справ Жозеп Боррель критикував країни-члени за те, що вони занадто пізно ухвалили рішення про підготовку українських збройних сил (тренувальна місія) а також звернув увагу на необхідність більшої координації зусиль між країнами ЄС у виробництві боєприпасів і озброєння.
«Військові запаси більшості держав-членів були, я б не сказав, вичерпані, але значною мірою виснажені, тому що ми надали українцям велику їх кількість», – сказав Боррель під час дебатів із законодавцями в Європейському парламенті.
«Ці запаси потрібно поповнити. Найкращий спосіб – робити це разом. Це буде дешевше», – підсумував він.
Саме Високий представник ЄС з питань закордонних справ та політики безпеки є «локомотивом» реформування спільної безпекової та оборонної політики ЄС, що має забезпечити адекватне реагування на війну в Україні.
«… Ми делегували нашу безпеку Сполученим Штатам. І хоча співпраця з адміністрацією Байдена чудова, трансатлантична співпраця ніколи не була такою доброю, як зараз – хто знає, що станеться за два роки? Чи навіть вже у листопаді? Що б сталося, якби замість Байдена в Білому Домі зараз був Трамп? Якою була б відповідь США на ситуацію в Україні?» – йдеться у вступній промові Борреля до послів ЄС на щорічній конференції, що відбулася 10 жовтня.
«США бере на себе нашу безпеку, Росія та Китай забезпечують наше процвітання – такого світу більше не існує», – констатує голова європейської дипломатії.
«Беріть більше ініціативи. Будьте готовими проявити сміливість. Є рішення, які ламають табу. Ми ламаємо табу з українською війною, використовуємо Європейський фонд миру для придбання зброї – те, що колись було “ой, це неможливо, ми ніколи такого не робили”… Ми маємо почати робити те, чого ніколи не робили в минулому» – закликав своїх колег Боррель.
Оскільки Європейський фонд миру є позабюджетним фондом, що фінансується за рахунок внесків країн-членів ЄС, то він не підлягає парламентському контролю з боку Європарламенту. ЄС за рахунок цього фонду може за запитом третіх країн, регіональних або міжнародних організацій поставляти їм військову техніку і створювати оборонну інфраструктуру.
Втім, питання розширення ресурсів і сфери застосування коштів цього фонду для допомоги Україні не має спільного бачення серед всіх країн ЄС.
Як може виглядати європейський ленд-ліз
Окрема ініціатива та спеціальний законодавчий акт на рівні Європейського союзу про допомогу Україні може розв’язати одразу кілька питань.
По перше, це надасть державам-членам ЄС фінансову підтримку для забезпечення надходження військового обладнання в Україну.
По друге, така програма запустить європейський військово-промисловий комплекс на середньо- і довгострокову перспективу.
Для цього ЄС необхідні фінансові ресурси, еквівалентні за розміром коштам, виділеним Конгресом Сполучених Штатів на допомогу Україні в розмірі 40 мільярдів доларів протягом 2022 фінансового року.
Враховуючи необхідність суттєвого збільшення витрат на власну оборону європейськими країнами, малоймовірно, що країни ЄС зможуть оперативно перерозподілити кошти, необхідні для підтримки масштабної програми з озброєння України.
Крім цього, банальне збільшення витрат на оборону в державах ЄС лише для того, щоб витратити їх на заміну обладнання, що буде надіслано Україні, залишить європейські збройні сили в тому ж технологічному стані, якими вони були до 24 лютого.
Щоб пом’якшити це фінансове навантаження, Європейський Союз може надати фінансові ресурси для підтримки надходження допомоги Україні. Для цього він може погодитися позичити або перерозподілити десятки мільярдів євро, щоб стимулювати європейську оборонну промисловість надавати сучасне обладнання Україні. Це дасть Європейському Союзу фінансову потужність і гнучкість, щоб не лише підтримувати Україну, а й зміцнювати власну оборону.
Структурно Європейський Союз міг би реалізувати цю програму одним із двох способів.
Перше рішення, що є «на поверхні»: ЄС може просто виділити додаткові суми на фінансування Європейського фонду миру.
Європейський Союз уже використав EPF, щоб надати Україні 2,5 мільярди євро на військову допомогу. Ці гроші напряму виділялися державам-членам ЄС, надаючи їм ресурси для заміни обладнання, надісланого в Україну, подібно до того, як у Сполучених Штатах використовують повноваження на вилучення власних запасів збройних сил.
Отже, EPF міг би відігравати свою роль у більшому масштабі. Країна-член ЄС надає Україні необхідне озброєння, а потім фактично надсилає Європейському Союзу рахунок на його заміну.
Ця модель, безперечно, вимагає кратного збільшення бюджету EPF. На сьогодні, вже надана допомога Україні поглинула майже половину бюджету фонду в 5,7 млрд. євро на 2021–2027 рр.
Крім цього, хоча за допомогою активації Європейського фонду миру ЄС швидко відреагував на агресію Росії, за нинішніх параметрів EPF може діяти лише в межах своїх повноважень – тобто надавати кошти. Фонд не має повноважень ані самостійно закуповувати озброєння та обладнання, ані організовувати їх доставку в Україну.
Після виділення коштів EPF, поставки повинні бути організовані окремими державами-членами. У Брюсселі немає структури, на яку можна було б спиратися для координації зусиль окремих держав-членів для задоволення поточних потреб України.
Консультативна місія Європейського Союзу в Україні (EUAM) не має повноважень брати участь у реформуванні сектору військової безпеки, тому, незважаючи на присутність у Києві, місія не має ані спроможності, ані компетенцій, щоб впоратися з таким масштабним завданням.
Держави ЄС витратили величезну кількість часу на обговорення поставок замість того, щоб їх реалізувати. Якби ЄС виробив спільні позиції щодо питань матеріальної підтримки, вони могли б рухатися набагато швидше. І, оскільки розподіл тягаря обслуговування та постачання озброєнь між багатьма державами полегшує зусилля, спільні позиції полегшили б європейським країнам доставку в Україну необхідного військового обладнання спільними, а не індивідуальними зусиллями.
Другий підхід до реалізації ініціативи військової підтримки України, передбачав би надання Європейському Союзу ролі спільного замовника для використання виділених на програму коштів.
Хоча в умовах брюссельської бюрократії цей механізм складніший, ніж просто збільшення EPF, це має більш стратегічні вигоди. Європейський Союз міг би отримати ресурси для замовлення європейським компаніям великої кількості озброєння для заміни наявного, яке відправляють в Україну країни-члени ЄС.
Хоча є усталена точка зору, що Європейському Союзу як організації не дозволяється придбавати військову техніку та володіти нею, в установчих договорах ЄС немає нічого, що прямо це забороняє. В дійсності, існують обмеження використання бюджету ЄС на ведення військових операцій. Однак, за запропонованої моделі, ЄС не проводить військову або поліцейську операцію в Україні. Він буде купувати обладнання для своїх членів, які, в свою чергу, надаватимуть двосторонню оборонну допомогу Україні.
В цьому випадку, добру послугу зіграє «інституційна пам’ять» ЄС. Європейський Союз, починаючи з 2020 р. вже провів спільні закупівлі вакцин проти Covid-19 та засобів індивідуального захисту, щоб забезпечити рівний доступ кожної країни-члена до вакцин замість того, щоб конкурувати одна з одною. Брюссель задіяв «інструмент екстреної підтримки» та успішно мобілізував мільярди бюджетних ресурсів для проведення спільних закупівель від імені держав-членів.
В якості «пілотного проєкту», в липні ц.р. Єврокомісія запропонувала створення короткострокового інструменту для зміцнення європейського оборонного промислового потенціалу шляхом спільних закупівель державами-членами. Цей інструмент покликаний задовольнити найбільш нагальні та критичні потреби в оборонній продукції, що виникли внаслідок агресії Росії проти України. Для реалізації проєкту запропоновано виділити 500 млн. євро з бюджету ЄС на 2022-2024 рр.
Програма спільних оборонних закупівель дозволить уникнути конкуренції між державами-членами щодо однакових продуктів і сприятиме економії коштів. Це посилить оперативну сумісність і дозволить Європейській оборонній базі краще адаптувати свої виробничі потужності для виробництва необхідної продукції. Новий інструмент ЄС підтримуватиме дії консорціумів, що складаються щонайменше з трьох держав-членів.
Це не лише додасть європейським міністерствам оборони впевненості, що вони можуть замінити техніку, надіслану в Україну, але й стимулюватиме їх до цього, оскільки натомість вони отримають абсолютно нові системи (так званий круговий обмін і оновлення озброєння).
Варто подивитися, як це буде працювати на практиці і потім масштабувати на поточні потреби як України, так і країн-членів ЄС.
За наявною інформацією, наразі Єврокомісія запускає регламент Європейської оборонної інвестиційної програми (EDIP), який слугуватиме маяком для майбутніх проектів спільного розвитку та закупівель, що становлять спільний інтерес для безпеки держав-членів ЄС.
Варто визнати, що деякі держави можуть відмовитися від втрати контролю над процесом оборонних закупівель і наполягати на тому, що вони мають унікальні вимоги до озброєння.
Рішення Польщі в серпні 2022 р. придбати та пізніше ліцензувати виробництво південнокорейських основних бойових танків замість співпраці з Німеччиною є чітким показником того, наскільки зменшилась довіра до дієвості спільних оборонних ініціатив в ЄС.
Сьогоднішній стан збройних сил держав-членів ЄС (більшість з яких є членами НАТО) перешкоджає оперативній сумісності, створюючи значні матеріально-технічні ускладнення. Таким чином, спільні закупівлі допоможуть вирішити проблему різних типів озброєнь, що використовуються європейськими арміями.
Крім того, спільні європейські закупівлі значно активізують військово-промисловий комплекс країн ЄС, а це означає, що Україна, з часом, зможе отримувати більше новоствореного озброєння, що сприятиме цілям сумісності з арміями країн-союзників.
Масштабне спрямування коштів має дати європейській оборонній промисловості впевненість у збільшенні оборонного виробництва на багато років. ЄС також повинен вивчити шляхи допомоги європейським оборонним компаніям, оскільки вже в поточному році вони стикаються з дефіцитом комплектуючих та сировини.
Десятиліття скорочення оборонних витрат залишили європейські збройні сили з обмеженими запасами. Це справедливо навіть для таких потужніших у оборонному відношенні європейських держав як Франція та Німеччина.
Надання збройним силам країн ЄС впевненості в тому, що вони зможуть заповнити цю прогалину за рахунок загальноєвропейської програми переозброєння, збільшить їхню готовність надавати Україні військову допомогу вже сьогодні.
Що також важливо, військова допомога Україні повинна лежати не тільки на плечах Сполучених Штатів та Великої Британії. Це має бути спільний трансатлантичний внесок, особливо тому, що підтримка України є життєво важливою для європейської безпеки в довгостроковій перспективі.
***
Єврокомісія кваліфікувала нові масовані удари по Україні, здійснені 10 жовтня, як варварські та рішуче засудила удари по Києву та іншим українським містах, а також закликала Білорусь не сприяти Росії у знищенні мирних жителів України.
«Таким діям не місце в 21 столітті. Я рішуче засуджую це. Ми підтримуємо Україну. Додаткова військова підтримка ЄС вже в дорозі», – написав у твітері Верховний представник ЄС з питань зовнішньої політики і безпеки Жозеп Боррель.
Він наголосив, що його «глибоко шокували російські напади на цивільних в Києві та інших містах України».
Тим не менш, попередня нерішучість багатьох держав-членів ЄС та неспроможність європейських інституцій активно підтримати Україну для посилення власної безпеки призвела до того, що наша країна опинилася в слабшій позиції, ніж вона могла б бути у випадку сталих програм підтримки оборонного потенціалу.
Як показала практика, європейські країни, які вже налагодили тісні оборонні зв’язки до війни – Польща та країни Балтії – були набагато оперативними на заклики Києва про допомогу, як і Велика Британія та США, які очолили військову допомогу Україні ще до початку повномасштабної війни.
Європейські країни мають розглядати війну в Україні як глобальний виклик власній безпеці, схожий за масштабами на світову фінансову кризу чи пандемію. Враховуючи, що фонд відновлення після пандемії ЄС акумулює близько 800 мільярдів євро у вигляді позик та грантів, то вся надана європейська військова допомога Україні поки що становить лише нікчемну частину цієї суми.
Держави ЄС несуть величезні економічні витрати, обмежуючи економічну взаємодію з Росією. Тому для Європи немає сенсу приймати такий величезний економічний стрес, але не виділяти адекватну кількість ресурсів, необхідних для підтримки оборонного потенціалу України.
Натомість ЄС в оборонній політиці продовжує спиратися на роль НАТО, а Альянс так і не розкрив деталей нового КПД та фінансування трастових фондів для України.
Насправді, для України не принципово хто зрештою стане агентом європейського ленд-лізу – новий пакет допомоги НАТО чи Європейський фонд миру.
Впровадження дієвої загальноєвропейської ініціативи військової допомоги для України це випробування того, чи здатний ЄС досягти більшої самодостатності в обороні та чи можуть його члени підтримати один одного у сфері безпеки.
Джерело: https://www.eurointegration.com.ua/articles/2022/10/19/7148890/
19.10.2022