Президент України прийняв запрошення взяти участь у саміті НАТО у Вільнюсі в липні, повідомив 21 квітня генеральний секретар НАТО Єнс Столтенберг під час зустрічі у форматі “Рамштайн”.
Напередодні цього, під час неанонсованого візиту генерального секретаря НАТО до Києва, Володимир Зеленський заявив, що Україна очікує від саміту НАТО у Вільнюсі ухвалення пакета безпекових гарантій на шляху до членства та розраховує на конкретні кроки, які б політично зафіксували, що Україна буде в Альянсі.
Тож, що принесе Україні саміт найбільшого оборонного альянсу демократій, що вже вдруге відбудеться на тлі повномасштабної війни в Європі?
Нова дорожня карта чи «скандинавська модель» вступу?
У вересні 2022 р. Україна подала заявку на пришвидшений вступ до Північноатлантичного союзу.
Хоча сама необхідність подачі країною-кандидатом заявки на вступ до НАТО, на відміну від ЄС, не є необхідною, цим кроком Київ хотів своєрідно обнулити весь попередній шлях та взаємні претензії, що нашарувалися між Україною та союзниками за останні десятиліття.
Усталена практика приймати нових членів Альянсу через План дій щодо членства (ПДЧ), якого безуспішно добивається Україна з 2008 р., та багаторічна обіцянка що наша країна колись стане членом Альянсу без конкретизації таймінгу цього шляху – перетворились у своєрідну «пастку безвиході», яку здатна розірвати хіба повномасштабна війна на сході європейського континенту.
ПДЧ, що є своєрідною дорожньою картою до членства – є стандартною процедурою, яку проходили усі країни, які приймалися до НАТО після 1999 р. Країна-кандидат має виконати певні умови, зокрема здійснити військову та адміністративну уніфікацію, перед тим як стати членом оборонного альянсу, що віднедавна включає 31 державу.
З моменту впровадження ПДЧ у 1999 р., нікому не вдалось уникнути процедури вступу без його успішного виконання до минулого року, коли Швеція і Фінляндія відмовились від свого військового нейтралітету та подали заявки на вступ до НАТО. Унікальним прецедентом цього шляху двох скандинавських країн до членства в Альянсі стала відсутність проходження етапу ПДЧ як такого.
Альянс в своїй риториці пояснив це тим, що дві країни є давніми партнерами НАТО та мають високу ступінь сумісності з країнами Альянсу. Плюсом також став фактор того, що ці дві скандинавські держави є членами ЄС, до якого також входять дві третини членів НАТО. Проте основним тригером такого пришвидшеного треку до Альянсу, який складно приховати, була відверта і неприхована російська агресія в регіоні.
Саме цим «скандинавським» прецедентом закономірно вирішила скористатися Україна, коли подала заявку на вступ до НАТО восени минулого року.
Як наголосив глава МЗС України Дмитро Кулеба після засідання Комісії Україна- НАТО у Брюсселі на початку квітня: «Питання ПДЧ зняте з порядку денного, тому що ми подали (нову) заявку. Йдеться про додаткове зміцнення всеосяжного пакета допомоги від НАТО. І це не може бути заміною для членства, і не може бути умовою для членства».
Безумовно, проводячи паралель між Україною та скандинавськими новачками, можна використати багато спільного в аргументації застосування траси вступу без ПДЧ. Це і висока ступінь сумісності між збройними силами України та арміями країн Альянсу, що збільшується щомісяця з відходом від радянських систем озброєння, і статус країни-кандидата до ЄС, що має політичну та цивілізаційну вагу, і висока ступінь суспільної підтримки членства в НАТО серед українців.
Проте є одна основна відмінність – це війна. Цей фактор підважує всі політико-дипломатичні зусилля української влади отримати короткий трек членства в НАТО «тут і зараз». Попри активну двосторонню підтримку на рівні держав-членів, наявність формату «Рамштайн» та нелетальну допомогу Києву, НАТО не може собі дозволити стати стороною в цій війні, надавши нам гарантії під час активних бойових дій.
Для прогресу в питанні членства було б краще, якби Україні вдалося звільнити всю свою територію: якщо це станеться, то вступ до НАТО може закріпити цей успіх. Якщо ж цього не станеться, вступ України до Альянсу може відбутися поетапно та без непідконтрольних українському уряду територій.
В такому разі, поширення зобов’язань щодо колективної безпеки, передбачених статтею 5 Північноатлантичного договору, на Україну не включатиме їх поширення на тимчасово окуповану РФ українську територію. По суті це повторення німецького шляху, коли Західна Німеччина приєдналася до НАТО в 1955 р., а коли вся Німеччина об’єдналася в 1990 р., то вся її міжнародно-визнана територія підпала під дію гарантій НАТО.
Чи означає це цілковиту безвихідь на моменті? – Ні, це не так. Про що, власне, свідчить дипломатична та організаційна активність у двосторонніх відносинах України з НАТО в останні тижні.
Наразі серед членів НАТО тривають активні і, здебільшого, непублічні дебати про те, що саме слід запропонувати Україні у Вільнюсі, щоб він не перетворився у «другий Бухарест». Союзники сперечаються про те, чи має бути окрема заява саміту, присвячена Україні, чи варто згадати нашу державу в межах загальної декларації за підсумками майбутньої зустрічі.
Намагаючись узагальнити ці пропозиції, в березні генсек НАТО представив державам-членам документ, у якому містяться «практичні та політичні» пропозиції для України, серед яких – нова декларація про відносини, яка би ґрунтувалася на заяві 2008 року про те, що країна має стати членом Альянсу.
Більшість членів НАТО згодні, що вступ України не може серйозно обговорюватися в умовах триваючої війни, водночас серед східноєвропейських країн Альянсу зростає кількість прибічників того, щоби запропонувати Україні “політичний шлях” до членства вже на липневому саміті у Вільнюсі.
Натомість, згідно переговорних інсайдів в пресі, проти пропозиції чіткої дорожньої карти членства для України на цьому етапі виступають США, Німеччина та Угорщина.
Після початку повномасштабної війни в Україні, Вашингтон справді є консервативним та закликає союзників зосередитись на короткостроковій військовій, фінансовій та гуманітарній допомозі Києву у боротьбі проти російського вторгнення. Головним пріоритетом на саміті у Вільнюсі, на думку США, має бути практична підтримка, така як стабільне постачання боєприпасів, тоді як дискусії про потенційні післявоєнні політичні відносини лише відволікають цих завдань.
Не заперечуючи тактичну логіку цього підходу, маємо визнати, що в НАТО ще превалює політика самообмеження дій з метою деескалації: позиція США та інших країн, що виступають проти запрошення України в Альянс, свідчить про бажання уникнути прямих зіткнень з Москвою, оскільки це «несе ядерну загрозу». Стратегічну вразливість та реактивність цього підходу Києву разом з країнами-однодумцями ще належить доводити в кожній столиці Альянсу.
Історично склалося так, що кожна пропозиція про розширення НАТО, особливо за рахунок Польщі, Чехії та Угорщині в 1997 р., а також країн Балтії та інших центральноєвропейських держав у 2002 р., вимагала великої попередньої роботи з формування громадської підтримки серед діючих членів. Теперішній шлях України не може посилатись на прямі аналогії, але і не стане виключенням.
З великими узагальненнями можна наводити приклад країн Західних Балкан після циклу війн на руїнах Югославії, але вступу новостворених держав у НАТО передував багаторічний процес реформ та стабілізації після завершення війни. У випадку з Україною, часу «на розкачку» Росія просто не дасть.
Українські переговорники зараз намагаються довести партнерам просту істину: якщо НАТО висуне Києву умовою членства проміжне «врегулювання конфлікту» або навіть «припинення вогню», Росія зробить все можливе, щоб цього ніколи не сталося.
Як і 15 років тому, однією з найбільших перешкод на шляху України до НАТО є опір з боку урядів Німеччини та Франції, які активно виступили проти надання ПДЧ Україні та Грузії у 2008 р. Тоді, щоправда, серед головних лобістів української заявки були США, які наразі зайняли більш відсторонену позицію та зосередились на забезпеченні нашої перемоги на полі бою.
Втім, опір прагматиків може не втриматись перед очевидними фактами зламу системи європейської безпеки. Німеччина, зокрема, переживає крах своїх давніх стратегічних припущень про Росію як партнера і про регіональну безпеку як таку, що має бути побудована разом з Росією. Німецькі посадовці тепер говорять про розбудову континентальної безпеки на противагу експансії Росії. Тож, враховуючи нові реалії і багатомільярдні витрати для федерального бюджету, німецька опозиція до членства України в НАТО також може змінитися. Якщо це станеться, то може змінитися і позиція інших держав Західної Європи.
Цього місяця, після першого за шість років засідання Комісії Україна-НАТО, роботу якої попри угорський спротив рішуче відновлено з подачі Брюсселю, генеральний секретар Альянсу запросив українського президента відвідати майбутній саміт у столиці Литви. У відповідь Володимир Зеленський публічно повідомив, що відвідає захід лише у тому випадку, якщо «йому будуть представлені реальні кроки до членства України, такі як повоєнні гарантії безпеки від країн-членів або тісніша співпраця з Альянсом».
«Як я сказав вчора у Києві, майбутнє України – у євроатлантичній родині. Усі союзники НАТО погодилися, що Україна стане членом НАТО. Але головний фокус зараз, звісно, на тому, як гарантувати, щоб Україна здобула перевагу у війні. Наша підтримка допомагає Україні рухатися до євроатлантичної інтеграції, наша допомога дозволяє їм зробити це можливим», – заявив генсек Альянсу після свого візиту до Києва, що відбувся 20 квітня.
Президент України, після спілкування з Єнсом Столтенбергом в Києві, заявив, що саміт НАТО у Вільнюсі може стати історичним.
“Я вдячний за запрошення відвідати Вільнюс, але важливо, щоб і Україна отримала відповідне запрошення. Немає жодного об’єктивного бар’єра, який би перешкоджав ухваленню політичних рішень про запрошення України в Альянс”, – підкреслив Володимир Зеленський.
Перемовини та пошук формату рішення українського питання у Вільнюсі тривають, сторонами оголошуються максимальні побажання, натомість фінальний компроміс у липні може прямо залежати від ситуації на фронті й того, як Україна справляється із звільненням своїх окупованих територій.
Гарантії на шляху до членства
Одним з питань, що розглядається в пакеті з дорожньою картою до членства, є безпекові гарантії Києву, що мають діяти з моменту завершення активної фази війни до поширення на нас дії ст. 5 Північноатлантичного договору.
“Нам необхідно щось більше, ніж нинішній формат відносин. Ми хочемо зрозуміти, коли Україна буде в НАТО. Ми хочемо гарантій безпеки на цьому шляху. При цьому ми не готуємо альтернативу членству і не розглядаємо це як компроміс”, – заявив Володимир Зеленський, відзначивши, що гарантії безпеки не відкладають нагальність питання членства.
“Ми будемо в Альянсі. Пакет гарантій на цьому шляху – ось це ми хотіли б затвердити у Вільнюсі. Ми зі свого боку все підготуємо точно”, – заявив український президент.
Генеральний секретар НАТО за підсумками свого візиту до України акцентував: потрібно гарантувати, що коли закінчиться війна, Росія не зможе продовжувати підривати європейську безпеку.
Втім, чи можуть такі гарантії мати дво- або багатосторонній формат і яке власне відношення до них матиме сам Альянс, Єнс Столтенберг не конкретизував.
Ще на полях Мадридського саміту НАТО, що відбувся минулого року, тогочасний прем’єр Британії Борис Джонсон заявив журналістам, що Україні треба рухатися до членства в НАТО через проміжний етап.
«Тобто треба, щоб Україна була настільки озброєна – натівською зброєю, доступом до розвідувальних даних, навчаннями тощо – щоби ніякий напад у майбутньому не розглядався. Це – перший етап”, – пояснив Борис Джонсон.
Про необхідність напрацювати перехідні гарантії безпеки для України на Вільнюському саміті НАТО заявив взимку і наступник Джонсона – Ріші Сунак.
Частина західних аналітиків скептично дивиться на перспективи НАТО «перетравити» українське питання в найближчі роки і просуває умовну альтернативу членству в Альянсі. Більшість із них зазначає, що якщо російсько-українська війна закінчиться сценарієм припинення вогню, замороженим конфліктом та окупацією наших територій, в такому випадку малоймовірно, що Україна матиме перспективи членства у НАТО.
Згідно їх пропозицій, Україні слід запропонувати гарантії безпеки та створення коаліції з союзними державами, такими як США, Велика Британія, країни Балтії, Польща тощо. Щоправда, чим така пропозиція є простішою для держав-членів НАТО, складно зрозуміти.
Одним із варіантів для України, до набуття членства в НАТО, дійсно може стати підписання договору з потужною ядерною державою, яка може надати гарантії безпеки українській стороні. Наприклад, це може бути угода подібна на ту, яку підписала Велика Британія зі Швецією та Фінляндією в травні минулого року, коли ці дві скандинавські держави розпочали до членства в НАТО.
Опцією, що лежить на столі Банкової, є також напрацювання групи Єрмака-Расмуссена відомі як «Київський безпековий договір». Втім наразі достатньо туманним залишається як сам обсяг можливих гарантій так і коло держав, що готові будуть стати учасниками такого договору.
В будь якому разі, проміжні безпекові гарантії не мають містити жодних обмежень для України щодо чисельності її збройних сил, можливостей розвивати військово-технічну співпрацю та обирати шлях повноцінного членства у системі колективної оборони.
Новий пакет підтримки: фактична інтеграція до вступу
Через рік після повномасштабного вторгнення Росії в Україну НАТО відіграє дві важливі ролі: допомагає Україні захистити себе і стримує масштабування конфлікту в Європі, посилюючи власний потенціал стримування.
Останній рік довів, що обидві ці ролі Північноатлантичного альянсу взаємозалежні. Тож, ефективна підтримка України з боку Альянсу є стратегічною необхідністю, що відповідає інтересам обох сторін.
Проблема дефіциту озброєння або боєприпасів, що особлива відчутна серед європейських членів Альянсу, свідчить про те, що в майбутньому НАТО, можливо, доведеться обирати між посиленням стримування України і власною обороною.
Що не допустити такої ситуації, майбутній саміт у Вільнюсі обіцяє принести сильні зміни в оборонній стратегії Альянсу та в підходах до фінансування витрат на оборону країн-членів.
Одним із практичних аспектів розвитку співпраці у Вільнюсі буде наповнення Комплексного пакету допомоги України, про створення якого оголошено в Мадриді. Тут ключовим може стати питання про посилення за допомогою Альянсу української системи оперативного бойового управління, зв’язку і розвідки.
Серед варіантів політичного посилення ролі України в НАТО, що активно проговорюється, є перетворення комісії Україна-НАТО на Раду Україна-НАТО, що підвищило би статус нашої країни як партнера Альянсу, та залучило до консультацій, зокрема до брифінгів з питань розвідки.
Є також оптимістичні підстави припустити, що за підсумками липневого саміту Україна може долучитися до сил реагування НАТО, як це раніше відбулося з Фінляндією і Швецією.
Крім того, з урахуванням корисного бойового досвіду, наразі проговорюється питання приєднання України до роботи окремих керівних комітетів Альянсу, зокрема військового комітету. Така інтеграція до системи військового планування НАТО дасть Україні змогу адаптуватись та брати участь у процесі спільного планування оборони ще до набуття повноправного членства, що також мало місце у випадку Стокгольма та Гельсінкі.
В цьому ключі є надія, що більша залученість України та активна позиція Румунії і Болгарії, нарешті підштовхне Альянс до вироблення справжньої стратегії в Чорноморському регіоні, який в попередні десятиліття розглядався як «периферія».
***
Новітня європейська історія після холодної війни свідчить про те, що вступ до НАТО покладає край невизначеності і зменшує можливості Росії погрожувати або тиснути на окремі держави регіону. Членство в НАТО завадило Росії зробити з Естонією та Латвією те, що вона зробила з Україною, починаючи з 2014 р.
В той час як Альянс посилено готується до свого саміту у Вільнюсі в липні цього року, його держави-члени все ближче до того, щоб розглядати членство України як найкращий спосіб закріпити і забезпечити мир в Європі, довгострокові вигоди від якого значно переважатимуть поточні витрати.
Україна, в свою чергу, має не скочуватись до ейфорії та завищених очікувань від саміту НАТО в Литві: вочевидь, – це точка початку, а не фінішу. Альянс має розв’язати «Бухарестський вузол» щодо України – питання, навколо якого союзники загнали себе і нас в глухий кут 2008 р. за безпосередньої «допомоги» Кремля. В ідеалі, Вільнюський саміт визначить реальний шлях просування України до членства в НАТО. Проте, якщо цього не станеться в столиці Литви цього літа, набагато важливіше дотримати генеральну лінію у наших відносинах: момент і умови, на яких Україні буде зроблено пропозицію про вступ, не можуть залежати від Кремля.